Kulturarv till lägstbjudande

Fri konkurrens inom uppdragsarkeologin har varit en omdebatterad fråga åtminstone sedan 1990-talets början. Det är samma frågetecken som man brottats med ända sedan dess: hur  rollfördelningen skall se ut mellan myndigheterna, exploatören och utföraren och hur kvaliteten skall säkras. Slutmålet har dock alltid varit detsamma, nämligen att sänka kostnaderna för exploatören. Främst statliga myndigheter och enheter som är de största konsumenterna av arkeologiska tjänster.

1992 kom HUR-utredningens slutbetänkande under titeln ”Arkeologi och exploatering” (SOU 1992:137). Utredningen hade tillsatts den 12 december 1991, endast 2 månader efter den borgerliga koalitionsregeringens tillträdande under ledning av Carl Bildt. Sakkunniga var då Hans Andersson (professor i Lund), Åke Hyenstrand (dito i Stockholm), Gustaf Trotzig (avdelningschef vid Raä) och Keith Wijkander (Kulturdepartementet).

Utredningen kom fram till följande punkter:

  • Ett system med anbudskonkurrens skulle införas. Länsstyrelsen skulle sköta upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst åt exploatören, denne skulle dock vara formellt ansvarig för upphandlingen.
  • UV skulle skiljas från myndigheten och ombildas till ett fristående, helstatligt aktiebolag. Detta för att tydliggöra rollerna och förhindra intressekonflikt.
  • Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersökningsområdet skulle begränsas till överordnad tillsyn av den arkeologiska verksamheten i landet.
  • Konservering och registrering av arkeologiska fynd skulle betalas av exploatören.

För denna omställning skulle extra medel tillföras; 4 miljoner till Länsstyrelserna och 2,5 miljoner till Riksantikvarieämbetet under en omställningsperiod på 3 år. Detta motsvarar i dagens penningvärde omkring 5,2 respektive 3,2 miljoner kronor.

Utredningens förslag syftade främst till att:

”Skapa en klarare rollfördelning mellan undersökningsverksamhetens olika aktörer, att effektivisera myndigheternas tillsyn och uppföljning av verksamheten, att öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten, att ge incitament till att effektivisera och  rationalisera undersökningarna samt att skapa balans mellan produktionen och omhändertagandet av fynd från undersökningarna.”

En del som känns igen från den senaste promemorian och som även går igen i ”Uppdragsarkeologi i tiden” (SOU 2005:80).

I utredningen från 1992 finns det dock väsentliga skillnader. I utredningen gjordes nämligen en djupgående analys av den faktiska situationen och vilka konsekvenser ett införande av fri konkurrens kunde få. Länsstyrelsen identifierades tidigt som en mycket viktig, essentiell, del i ett nytt system med anbudsförfarande. Man förde också en argumentation kring vem som skulle upphandla de arkeologiska uppdragen. Deras slutsatser om anbudsförfarandet och exploatören som upphandlare av tjänsten är för dagsläget mycket intressanta:

”Risken finns att kvalitativa aspekter på uppdragen kommer att närmast systematiskt tillmätas olika stor betydelse vilket lätt kan gå ut över dokumentationen, resultatet och dess användbarhet.”

”Vidare kan det inte rimligen begäras att den offentlige eller enskilde exploatören skall ha tillräcklig kompetens att utforma kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget på ett sådant sätt att största möjliga hänsyn tas till kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter. Härav följer att exploatören inte heller kan förväntas ha kompetens nog att avgöra vilken offert som är mest förmånlig när priset skall vägas mot kvaliteten.”

Nutid

Den aktuella promemorian redogör mycket dåligt för den aktuella situationen i jämförelse med den utredning som gjordes 1992. Framför allt så verkar man inte alls ha analyserat konsekvenserna av genomförandet av lagändringen som är lika omfattande, om inte mer, än den som föreslogs 1992. Hela promemorian har snarare en doft av hast och nonchalans då man uppenbarligen saxat en del från utredningen 1992 och en del från utredningen 2005, utifrån premisserna att det passar in.

Det intressanta är också att man skiftat i åsikt kring vilket ansvar man kan tilldöma den offentlige såväl som enskilde exploatören. År 2011 anser man att exploatören visserligen inte besitter kompetensen och kunskapen att bedöma en offerts förmånlighet i relation till kvaliteten, men man anser att man tryggt kan lämna förtroendet att de skall tillägna sig den inför ett anbudsförfarande.

Dessa tre punkter är nödvändiga att utreda för att kunna genomföra den föreslagna förändringen och som saknas i den aktuella promemorian:

  • Konsekvensanalys – saknas fullständigt. Endast tendentiösa påståenden utifrån ett mycket begränsat underlag.
  • Marknadsanalys – Promemorian uppvisar bristande insikt i och förståelse av den uppdragsarkeologiska ”marknaden”
  • Rollfördelningen – Vad kräver den föreslagna lagändringen av myndigheter, exploatörer och utförare? Hur ska länsstyrelserna t.ex. uppfylla sitt nya uppdrag?

Avsaknad av konsekvensanalys

1992 års utredning konstaterade det önskvärda i en form av auktorisering eller legitimering och framför exempel från andra yrken där myndigheter har ansvar för detta och för tillsynen av det, ett förslag som lades fram var Riksantikvarieämbetet. En annan lösning var att en branschorganisation skulle stå för det. Bägge alternativen skulle dock ha krävt tid och stora resurser och avfärdades till förmån för en kompetensprövning hos Länsstyrelsen liknande den som existerar idag.

2011 års promemoria avfärdar dock ett system med auktorisering eller certifiering som omotiverat i dagsläget. Följande går att utläsa:

”Föreslagen modell utgår från att företagaren förvissar sig om att den som ska utföra den arkeologiska undersökningen har tillräcklig kunskap och kompetens föratt kunna utföra undersökningen på ett tillfredsställande sätt. Det ligger i företagarens ansvar att ha tillgång till nödvändig kompetens för att kunna göra en sådan bedömning. En modell där företagaren har att utse den som ska utföra en arkeologisk undersökning innebär alltså bl.a. att företagaren har ett ansvar för att vald utförare kan fullgöra uppdraget i enlighet med länsstyrelsens beslut.”

Detta finns dock inte med i lagtexten och därmed innebär det att allt ansvar i praktiken kommer att ligga på Länsstyrelsen men att verktygen ligger hos exploatören. Man har också i det nya förslaget tagit ifrån Riksantikvarieämbetet sin rätt att överklaga utförarens lämplighet som en konsekvens av ändringen. Lite hårdraget blir det Länsstyrelsen som får ta skiten när exploatören eller utföraren gör fel och kvaliteten blir lidande. Ett tillägg i lagtexten krävs där ansvar för upprätthållandet av god vetenskaplig kvalitet samt ansvar för att ha tillgång till arkeologisk kompetens även läggs på exploatören/företagaren

Man har också konsekvent ignorerat eller undgått de erfarenheter som har dragits av de dryga 20 åren av fri konkurrens i England, Holland och andra länder. Detta trots att utvecklingen följts av Riksantikvarieämbetets samhällsavdelning, deras slutsatser är ytterst aktuella i detta sammanhang:

” Framför allt är det de kvalitetsproblem som en fri konkurrens bidragit till som varit i fokus. De problem som uppstått är bl.a. ökade kostnader, stora rapportskulder, sämre vetenskaplig kvalitet, brist på pengar till konservering av fynd och i det närmaste av­saknad av publikationer som riktar sig till allmänheten. Det har också i många fall varit för låg kompetens hos undersökarna. Då marknaden är förhållandevis liten finns risk för ökad konkurrensen mellan olika grävföretag och priserna pressas under en kvalitets­mässigt rimlig kostnadsnivå. Undersökarna har då inte heller råd att satsa på kompe­tensutveckling. Vad gör man då åt detta? En tendens är att öka den statliga styrningen genom föreskrifter, kvalitetssäkringssystem och bättre uppföljning (ex England). Det behövs också vetenskaplig granskning av uppdragsarkeologins publikationer. Det sist­nämnda ingår bl.a. i det franska systemet. Många länder i Europa idag anser att kvalitén måste komma i fokus för att syftet med uppdragsarkeologin ska kunna uppnås.”

I promemorian saknas det alltså en genomgående analys av hur införandet av fri konkurrens kommer att påverka branschen. Det är alldeles för många oklarheter som kvarstår efter läsningen. Hur skall kvaliteten säkras? Hur skall länsstyrelserna genomföra sitt nya uppdrag? Vilket underlag finns det för påståendet att det kommer bli lättare att etablera privata företag och vilken inverkan kommer detta få på kvaliteten? Vilken prioritering ligger till grund för promemorian, kunskapen eller kostnaden?

Marknadsanalys

Den uppdragsarkeologiska marknaden i Sverige är liten och fluktuerande. Från mitten av 1990-talet och framåt har omsättningen inom branschen varierat mellan 140-330 miljoner kronor. Precis som det framförs i promemorian så står UV och museer (kommunala och landstingskommunala) för totalt 81 % av marknaden. Utrymmet är alltså litet för nya aktörer på marknaden. De största köparna av arkeologiska tjänster är myndigheter eller andra statliga enheter, detta innebär att kostnaderna för länsstyrelsernas handläggning skjuts över på andra skattefinansierade verksamheter och i viss mån även de privata aktörerna. Den förmodade besparingen bör då primärt komma från den fria konkurrensen.

Antagandet måste ju då vara att kostnaderna för uppdragsarkeologin idag inte är relaterade till kvaliteten och att länsstyrelserna inte är lämpliga att avgöra om ett anbuds kostnadsförslag är rimligt i förhållande till det föreslagna tillvägagångssättet. Det är ju något märkligt kan jag tycka att man avfärdar de handläggare som dagligen arbetar med denna typ av ärenden,  personal som har en relevant utbildning bakom sig och ett antal års erfarenhet inom yrket och god kännedom om branschen framför exploatören. Exploatören som varken har kompetens, kunskap eller intresse av något annat än lägsta möjliga kostnad.

Den bristande insikten i den uppdragsarkeologiska marknaden ger sig uttryck i bland annat denna formulering:

”Något säkerställt empiriskt underlag för att mäta förväntade besparingar finns inte och det är därför svårt att mer konkret uppskatta hur stor minskning av utgifterna som förslaget kommer att föranleda. I Regelverk och praxis i offentlig upphandling (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:2), har dock ett antal genomförda upphandlingar i stat och kommun analyserats relativt detaljerat för att utröna hur stora vinsterna är vid olika nivåer av konkurrensutsättning. Mot detta har ställts uppskattningar av de faktiska kostnaderna för upphandlingar av mer eller mindre formaliserat slag. Ett resultat av undersökningen är att det generellt inte finns något samband mellan pris och kvalitet i de studerade upphandlingarna och en konsekvens av detta är att priset inte kan användas som indikator på kvalitet, varför kvaliteten måste undersökas särskilt i varje upphandling. Huvudslutsatsen av studien är att den potentiella besparingen vid formellt genomförda upphandlingar är stor.”

Eftersom underlag saknas för uppföljning av upphandlingar av arkeologiska tjänster så har man alltså istället tittat på ett antal andra genomförda upphandlingar och applicerat de slutsatser man dragit på den situation som råder inom uppdragsarkeologin. Slutsatsen man kommer fram till är att det inte finns någon relation mellan pris och kvalitet. Ett felslut när det gäller arkeologi. Redan i dagens upphandlingsliknande förfarande sker det en prispressning, det man skär i är kanske främst arbetstiden men även analyser etc. Man tvingas prioritera för att vinna uppdragen. Ibland är prioriteringarna väl avvägda, ibland är de det inte. Det finns uppenbara svårigheter kring detta, fältarbetstiden är den faktiska tid som arkeologerna har på sig att undersöka och dokumentera den faktiska lämningen och analyserna är ett stort och viktigt hjälpmedel vid alla undersökningar för datering, återskapande av vegetationshistorien, människornas näringsfång etc. Var man än skär i kostnaderna för ett arkeologiskt uppdrag så innebär det försämringar i dokumentationen av den undersökta lämningen.

Ett exempel på hur det i nuvarande system kan gå fel:

Wallin kulturlandskap och arkeologi hade fått en utredning på fastigheten Mellby 3:5, arbetet hade föranletts av ett pågående planarbete för delar av fastigheten. Inga fornlämningar påträffades och bedömningen av arkeologerna vid företaget var att arbetet kunde fortsätta utan ytterligare antikvariska insatser.

Resultatet är milt sagt något överraskande med tanke på att området ligger omkring 100 meter från Kiviksgraven även kallad Kungagraven eller Bredarör. Kiviksgraven är en av landets mest kända och viktigaste fornlämningar. Utredningsområdet omfattade 15 000 m2, 1,5 hektar, och utredningen av hela det området genomfördes med totalt 21 meter sökschakt. Resultatet kan återges i sin korta helhet med info hämtad från Leif Häggströms blogg:

”Vid utredningen grävdes två sökschakt med en sammanlagd längd av 21 meter. Inga fynd eller anläggningar påträffades. Då marken mellan raderna med fruktträd var grästäckt kunde ingen ytfyndsinventering genomföras. Där den nuvarande plommonodlingen finns hade det tidigare funnits äppelträd. Betydande markingrepp har således skett vid upprepade tillfälen – vid plantering, borttagning och återplantering. Ingreppen kan ha utplånat spår efter eventuella fornlämningar.”

Sökschakten lades parallellt med varandra uppe i ena hörnet av utredningsområdet. Övriga delar av området vet inget om alls och kommer inte heller att få veta eftersom det numera är bebyggt. Med sin närhet till Kiviksgraven bör denna undersökningsplan aldrig ha blivit godkänd. Företaget har dock fortsatt fått uppdrag tilldelade av länsstyrelsen och har även ifrågasatts vid andra tvivelaktiga undersökningar som t.ex. agerandet vid fyndet av hällristningar väster om Brantevik, se debatten i Ystads Allehanda samt här.

Frågan är då hur systemet kommer att funka med fri konkurrens där exploatören själv får välja utförare. Nuvarande system är långt ifrån perfekt som angivna exempel bevisar men det går inte att komma ifrån att det är ”the lesse of two evils”. Detta med tanke på att länsstyrelserna troligtvis kommer få sämre inblick i anbudsförfarandet och svårare att följa upp verksamheten och att Riksantikvarieämbetet fråntas möjligheten att överklaga utförares lämplighet att utföra tilldelade uppdrag enligt det framlagda förslaget. En undersökning som inte håller kvalitet är dyr även om den är den billigaste undersökningen!

Rollfördelningen

Enligt det framlagda förslaget så skall rollerna förtydligas och det trepartsförhållande som råder idag brytas upp. När exploatören får sköta upphandlingen så ska länsstyrelsen få mer tid över till att fatta bra beslut enligt ”god vetenskaplig praxis” och utforma förfrågningsunderlag samt kunna lägga mer tid på uppföljningsarbetet. Riksantikvarieämbetet skall fortsätta ha sin överordnade roll och utfärda föreskrifter på det uppdragsarkeologiska området. Utföraren kommer in tidigare i processen och både exploatör och utförare får ta större ansvar för uppdraget.

Det går dock inte att komma ifrån att det sker en maktförskjutning till fördel för den som i detta fall sitter med plånboken, vilket naturligtvis är önskvärt i många andra branscher men kanske inte just inom arkeologi eller kulturarvssektorn generellt. Ett upphandlingsförfarande förutsätter nämligen att beställaren är intresserad resultatet och att det levereras med högsta möjliga kvalitet i relation till kostnaden. En upphandling av uppförandet av ett nytt hyreshus omfattar en mängd leverantörer och beställaren, kanske kommunen, vill ha ett så högkvalitativt bygge som möjligt för ett så lågt pris som möjligt. Det finns ett ömsesidigt beroendeförhållande som inte existerar på samma sätt mellan exploatör och utförare inom uppdragsarkeologin. För en exploatör kommer det alltid vara prioritet att få ned kostnaderna och arkeologi kan med säkerhet uppfattas som något som inte ger ett användbart resultat och snarare utgör ett besvär. Därför känns det mer troligt med den föreslagna förändringen att det skapas ett förhållande mellan aktörerna där de som ”inte hittar något” premieras med fler uppdrag.

Utan en stark och aktiv myndighet kommer det föreslagna systemet att innebära en kvalitativ försämring. Mycket talar för att länsstyrelsen, som är nyckeln till att detta skall fungera, inte kommer att ha de nödvändiga resurserna för att kunna fylla den rollen. I den relativt nyutkomna rapporten ”Kriterier för bedömning av kvalitet i uppdragsarkeologin” konstateras följande om situationen på länsstyrelserna idag:

”En väl fungerande tillsyn är dock sannolikt en av de viktigaste förutsättningarna för god kvalité inom uppdragsarkeologin. Eftersom den otillräckliga tillsynen, enligt mångas mening, i hög grad beror på bristande resurser hos länsstyrelsen, är det svårt att se att det ska gå att åstadkomma några dramatiska förbättringar av tillsynen utan ett tillskott av resurser till länsstyrelsen.”

Slutdiskussion

Det jag frågade mig första gången jag läste promemorian var för vem och vilket syfte den skrivits. För mig står det klart att det inte är värdet av kulturarvet som prioriteras och sätts i det främsta rummet. Jag har lånat denna formulering från Håkan på UV Bloggen:

”Det föreliggande förslaget i kulturdepartementets promemoria kommer inte att förbättra sakernas tillstånd, snarare försämra dessa. Att få ut ny kunskap om det förflutna och människors villkor under svunnen tid är syftet med all arkeologi. Detta är nu inte syftet med promemorian, utan endast att öka konkurrensen på området och att sänka kostnaderna för uppdragsarkeologin i samhället. Det är därför inte förvånande att forskningen endast nämns tre gånger i dokumentet, kunskap på 13 ställen medan konkurrens nämns på 53 ställen och kostnad på 83.”

Detta synsätt på vårt gemensamma kulturarv är för mig ytterligt beklämmande. För det är inte så att det går att göra om en undermålig undersökning, vid en arkeologisk undersökning har man bara en chans att producera ett högkvalitativt resultat och dokumentation.

För mig är det en självklarhet att det måste vara kunskapspotentialen som måste styra och inte kostnaderna. För mig är det också tydligt att vi måste föra upp detta till en etisk diskussion där beslutsfattare tvingas ta ett etiskt ställningstagande i frågan. Vad är vårt kulturarv värt? Är det kostnad eller kunskap som ska prioriteras?

Jag tror att fri konkurrens är möjlig att införa på dessa villkor:

  • Länsstyrelsen måste få en förstärkt roll. Extra resurser måste tilldelas i permanenta anslag för att de ska kunna tillägna sig tillräckliga kompetenser för att kunna möta de nya och högre kraven som den föreslagna förändringen kommer att kräva.
  • Riksantikvarieämbetet bör likaså få ökade resurser för att kunna möta omställningen. Riksantikvarieämbetet bör också få i uppdrag att arbeta fram ett auktoriserings-/certifieringssystem för aktörerna inom uppdragsarkeologin (organisationer, möjligtvis enskilda personer).
  • Ett kvalitetssäkringssystem måste tas fram innan fri konkurrens införs. Fri konkurrens har testats i över 20 år i England, även andra länder har lång erfarenhet av detta och deras erfarenheter måste tas tillvara. Problem med sjunkande kvalité och undermåliga undersökningar behöver inte vi gå igenom när det redan gjorts av andra. Dumt att uppfinna hjulet på nytt.
  • En ordentlig marknadsanalys måste genomföras. Vilka möjligheter finns det egentligen för etableringen privata aktörer? Hur stor är marknaden? Hur påverkas den av fri konkurrens? Kunskap och god kännedom om branschen måste föregå ett sådant här djupgående beslut.
  • Tillägg i lagtexten. Exploatörens ansvar att tillägna sig nödvändig kompetens för att kunna en offerts vetenskaplighet måste in i lagtexten.

Mina slutord har jag lånat av Birgitta Johansen, Riksantikvarieämbetets samhällsavdelning:

”Det handlar inte bara om att mäta eller bedöma. Vilka egenskaper är betydelsefulla och enligt vems regler? Kan det också handla om känsla och förnuft? Kvalitet handlar alltså även om makt, d.v.s. om vem som får avgöra vad som är bra.”

Ska vi låta ekonomiska ideologier diktera vad som är kvalitet? Politiker? Ska de bestämma vad som är betydelsefullt och viktigt? För mig är svaret ett självklart nej! Vårt gemensamma kulturarv är inte oändligt och det måste alltid vara bevarandet och kunskapspotentialen som sätts i främsta rummet.

Annonser

2 thoughts on “Kulturarv till lägstbjudande

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s